• Waël Abdallah

Le cadre juridique de l’exploitation des fonds marins


Résumé

Au début des années 1960, du fait du progrès continuel des techniques d’exploration maritime et des velléités expansionnistes de certains Etats, la définition d'un cadre global pour la gouvernance des océans et plus particulièrement des fonds marins est apparue aux yeux de la communauté internationale comme une nécessité. Issue de la Troisième conférence de codification du droit de la mer, la Convention des Nations-Unies sur le droit de la mer (CNUDM), signée à Montego Bay en 1982, a consacré un système de découpage de l’espace maritime en zones correspondant, pour chacune d’entre elles, à un régime juridique distinct. Cette convention a eu alors pour objectif d’établir une « Constitution des océans », dans laquelle les fonds marins et leurs ressources, définis comme « patrimoine commun de l’humanité » (art. 136 CNUDM), seraient « exploités dans l’intérêt de l’humanité ». Cependant, si l’exploitation des fonds marins est désormais encadrée par cette convention (i), de vifs débats doctrinaux ont animé la communauté internationale notamment autour de la notion de « patrimoine commun de l’humanité », des obligations environnementales des Etats et de l’étendue de leurs responsabilités en cas de manquements aux obligations conventionnelles (ii). Ces débats ont connu un regain d’intérêt depuis la récente augmentation du nombre de contrats d’exploitation de ressources minérales.

Introduction

L’existence de dépôts minéraux dans les parties les plus profondes de l’océan est connue du grand public depuis les années 1860, grâce l’œuvre Vingt mille lieues sous les mers de Jules Verne. Mais ce n’est qu’au début des années 60, du fait du progrès continuel des techniques d’exploration maritime et des velléités expansionnistes de certains Etats, que la nécessité de définir un cadre global pour la gouvernance des océans et plus particulièrement des fonds marins est apparue aux yeux de la communauté internationale comme une nécessité.

Issue de la Troisième conférence de codification du droit de la mer, la Convention des Nations-Unies sur le droit de la mer (CNUDM), signée à Montego Bay en 1982, a ainsi consacré un système de découpage de l’espace maritime en zones correspondant, pour chacune d’entre elles, à un régime juridique distinct. L’espace maritime échappant au contrôle des Etats côtiers est alors divisé entre la haute mer (partie VII CNUDM) et la Zone internationale des fonds marins (partie XI), dénommée, la Zone, qui comprend « les fonds marins et leur sous-sol au-delà des limites de la juridiction nationale » (art. 1 §1 CNUDM). La Troisième conférence et la Convention de Montego Bay ont eu alors pour objectif d’établir une « Constitution des océans », dans laquelle les fonds marins et leurs ressources, définis comme « patrimoine commun de l’humanité » (art. 136 CNUDM), seraient « exploités dans l’intérêt de l’humanité » [1]. Cette ambition, à certains égards, révolutionnaire, répondait à la nécessité de déterminer un régime juridique des fonds marins et de créer un mécanisme institutionnel permettant l’exploration et l’exploitation régulée des richesses minérales qui s’y trouvaient. Cependant, si l’exploitation des fonds marins est désormais encadrée par cette convention (i), de vifs débats doctrinaux ont animé la communauté internationale notamment autour de la notion de « patrimoine commun de l’humanité », des obligations environnementales des Etats et de l’étendue de leurs responsabilités en cas de manquements aux obligations conventionnelles (ii). Ces débats ont connu un regain d’intérêt depuis la récente augmentation du nombre de contrats d’exploitation de ressources minérales [2].

L’institutionnalisation progressive de l’exploitation des fonds marins

La Convention de Montego Bay a dégagé des principes fondamentaux régissant l’exploration et l’exploitation des fonds marins

Le principe fondamental dont les Parties à la CNUDM ne peuvent déroger par aucun accord est celui de l’affectation de la Zone et de ses richesses au « patrimoine commun de l’humanité » (art. 136). Ce principe, forgé par A. PARDO [3], se définit comme « un bien appartenant dans l’indivision à la Communauté internationale » [4]. Il implique que les ressources de la Zone soient inaliénables, que nul État ne puisse ni revendiquer, ni exercer de souveraineté ou de droits souverains ni même s’approprier « une partie quelconque de la Zone ou de ses ressources » (art. 137) et que l'exploration de la Zone et l'exploitation de ses ressources se feront dans l'intérêt de l'humanité toute entière (art. 140).

La Convention comprend des dispositions environnementales importantes transposant les principes de prévention (art. 194 §1), de protection, de préservation, et une approche du principe de précaution, ce qui implique que l’exploitation des grands fonds marins doit s’effectuer en conciliant la préservation de l’environnement et un usage équitable et raisonnable des ressources [5]. Ces dispositions comprennent également l’obligation de collecter des données scientifiques et de recherche, la réalisation d’une étude d’impact environnemental dans le cadre des demandes de projet, et l’obligation de notification en cas de dommage.

La régulation des activités d’exploration et d’exploitation des ressources de la Zone est confiée à l’Autorité internationale des fonds marins.

L'Autorité internationale des fonds marins (art. 156 à 186 CNUDM) partage ses prérogatives entre une Assemblée, où tous les Etats parties sont représentés, un Conseil de 36 membres élus par l’Assemblée et un Secrétariat. L’Autorité a pour fonction d'organiser et de conduire les activités d'exploration et d'exploitation des ressources minérales de la Zone (art. 157, § 1er). Elle dispose à cet effet d’un pouvoir de contrôle et de surveillance de toutes les activités menées dans la Zone notamment en ce qu’elle délivre les autorisations de production (art. 151 §2) et a le pouvoir de limiter la production (art. 151 §9). Ainsi, toute entité souhaitant exploiter la Zone doit présenter une demande comportant un plan de travail à l’Autorité. Ce plan est transmis à la Commission juridique et technique qui l’analyse. La demande doit être précise et comprendre, notamment, les moyens techniques et financiers prévus, le personnel employé et le secteur choisi. Une fois approuvé, le plan de travail devient un contrat d’exploitation ou d’exploration d’une durée de 15 ans. L’Autorité contrôle alors l’exécution de ce plan de travail et l’opérateur lui remet annuellement un rapport répertoriant les dépenses engagées, essais et mesures prises. L’AIFM mène aussi ses propres activités d’exploration et d’exploitation avec une entité nommée Entreprise, même si celles-ci demeurent résiduelles.

L’Autorité est également compétente pour l’adoption de règles et de procédures. Ainsi, depuis la signature de l’accord de New-York du 29 juillet 1994 qui modifia la XIe partie de la Convention et redéfinit les compétences de l’AIFM, cette organisation internationale a adopté des textes relatifs à l’exploration de la zone et à l’exploitation des nodules polymétalliques, a reconnu 13 investisseurs pionniers et a ciblé les zones d’exploitation les plus prometteuses. L’Autorité est également investie de pouvoirs subsidiaires (art. 157 §2) tels que la création de normes environnementales visant notamment la protection du milieu marin profond et la protection de la biodiversité (art. 145).

Trente ans après la Convention de Montego Bay, les ambitions nées de la Troisième conférence ont-elles été satisfaites ?

La notion de patrimoine commun de l’humanité incarne un idéal plus qu’une réalité juridique.

Au début des années 1990, seuls soixante États étaient parties à la Convention, la grande majorité des nations développées ayant finalement refusé de la ratifier en raison des ambitions jugées trop solidaristes de la Partie XI – notamment en ce qui concernait l’obligation de transfert de technologies et le système de redistribution des revenus tirés de l’exploitation des ressources – et de l’importance des mécanismes de supranationalité [6]. Ce n’est qu’après l’adoption, en juillet 1994, de l’Accord relatif à l'application de la partie XI de la Convention, abrogeant informellement les dispositions les plus contestées, que le nombre d’États signataires est devenu significatif. Rares étaient les pays qui, à l’image de la France, s’étaient dotés d’une législation nationale instituant une redevance sur la valeur des produits bruts extraits de la Zone allouée à un fonds pour la participation des pays en développement aux ressources des grands fonds marins [7]. De nos jours, si l’objectif de redistribution des revenus tirés de l’exploitation des ressources aux pays en développement ne s’est pas concrétisé [8], l’Autorité perçoit néanmoins une « redevance sur la production commerciale » atteignant 12% la 11e année de production, ainsi qu’un droit annuel d’un million de dollars par contrat d’exploitation, auquel viennent s’ajouter 500 000 dollars au titre des dépenses administratives (Annexe III, art. 13.4). Elle reverse désormais une partie de ces redevances à un fond de dotation créé en 2006 pour promouvoir la recherche scientifique marine dans la Zone. Cependant, une très grande majorité des contrats d’exploitation signés avec l'Autorité concerne encore directement ou indirectement des États développés. Enfin, les États-Unis, n’ayant toujours pas ratifié la Convention, sont dans l'impossibilité de contracter directement avec l'Autorité.

Le régime de responsabilité des États qui patronnent des opérateurs menant des activités dans la Zone en application de la Convention connaît des limites.

La Convention impose que les entités désirant explorer ou exploiter les ressources minérales soient patronnées par un État (Annexe III, art. 4). Les États doivent aider l’Autorité dans ses fonctions de contrôle de l’opérateur qu’ils patronnent, doivent mettre en place les dispositions législatives internes afin de faire respecter les obligations leur incombant dans le cadre des activités d’exploitation dans la Zone et ont l’obligation de prévoir les voies juridictionnelles permettant une juste indemnisation des dommages causés par ces activités. En effet, en cas de dommages dus aux manquements d’un opérateur, celui-ci devra être condamné par les tribunaux de l’État ayant patronné.

A la fois force et limite de ce système, le mécanisme de responsabilité repose entièrement sur le droit interne de l’État patronnant. L’Autorité se trouve, en effet, en retrait à partir du moment où le Conseil a accordé un droit d’exploration ou d’exploitation. Autre difficulté, si l’État patronnant est responsable des dommages dus à ses manquements, il n’est pas responsable des manquements du contractant, dans le cas où il aurait pris toutes les mesures « nécessaires » et « appropriées » pour assurer le respect effectif de ses obligations conventionnelles [9]. En cas d’insolvabilité de l’opérateur, l’applicabilité des principes généraux du droit international de la responsabilité civile permettrait cependant de retenir l’insolvabilité de l’opérateur comme un manquement de l’Etat à assurer les mesures nécessaires et appropriées [10].

Enfin, si la Chambre pour le règlement des différends relatifs aux fonds marins du Tribunal international du droit de la mer (partie XV annexe VI), est saisie par la Conseil, au nom de l’Autorité, dans les cas d’inobservations de la Convention (art. 162 u.), les différends relatifs à l'interprétation ou à l'application d'un contrat peuvent être soumis à la demande de toute partie à un arbitrage. L'organe arbitral saisi ne peut cependant interpréter la Convention de 1982 et doit renvoyer le point à la chambre pour décision (art. 188, § 2).

La capacité de l’Autorité à assurer le respect de la Convention demeure limitée.

D’une part, si les activités d’exploration et d’exploitation dans la Zone devaient se généraliser, l’Autorité, compétente en principe pour le contrôle des activités menées dans la Zone, ne serait plus en mesure d’effectuer pleinement ses obligations. En effet, les moyens dont est dotée cette organisation apparaissent insuffisants face au développement de ces activités [11].

D’autre part, si l’Autorité peut prendre « à tout moment toute mesure » afin d’assurer le respect de la Convention (art. 153 §5), la doctrine s’interroge sur la possibilité et le fondement juridique d’une intervention devant la Cour internationale de justice en cas de manquement d’un acteur aux règles qu’elle a imposé en matière d’environnement.

Bibliographie

Convention des Nations-Unies sur le droit de la mer, signée à Montego Bay (Jamaïque) le 10 décembre 1982 ;

Chambre pour le règlement des différends relatifs aux fonds marins du Tribunal international du droit de la mer – avis consultatif – responsabilité et obligations des États qui patronnent des personnes et entités dans le cadre d’activités menées dans la zone, 1er février 2011 ;

Résolution 1803, souveraineté permanente sur les ressources naturelles, 14 décembre 1962 ;

Mer, Étude par Nathalie ROS, Journal du droit international (Clunet) n° 3, Juillet 2017, doctr. 8 ;

Chronique ONU, Volume LIV Numéros 1 & 2 2017 Mai 2017 ;

Lévy Jean-Pierre, Annuaire français de droit international, volume 34, 1988. pp. 735-763 ;

Avis du 1er février 2011 rendu par la Chambre pour le règlement des différends relatifs aux fonds marins du Tribunal international de droits de la mer ;

Beurier Jean-Pierre, VertigO, Hors-série 22 | septembre 2015 ;

Quéneudec Jean-Pierre, Norois, n°121, Janvier-Mars 1984. La France et la gestion du milieu marin et côtier. pp. 9-13 ;

Krolik Christophe, Revue juridique de l’environnement, vol. volume 36, no. 1, 2011, pp. 191-194.

Notes

1. Note verbale de A. PARDO, 22e session de l’Assemblée générale, 17 août 1967 (Doc. off. ONU A/6695)

2. Fin 2016, l'Autorité avait signé des contrats d'exploration d'une durée de 15 ans avec 26 contractants.

3. Représentant permanant de Malte, lors de son discours prononcé à l'Assemblée générale des Nations-Unies le 1er novembre 1967 (Doc. off. ONU A / 6695)

4. Jean-Pierre Beurier, L’autorité internationale des fonds marins, l’environnement et le juge, VertigO, sept. 2015

5. CIJ, affaire relative au projet Gabcikovo-Nagymaros (Hongrie c/ Slovaquie), 25 septembre 1997

6. Mer, La gouvernance des mers et des océans, entre mythes et réalités juridiques, Etude par Nathalie ROS, Journal du droit international (Clunet) n° 3, Juillet 2017, doctr. 8

7. Quéneudec Jean-Pierre. La position française sur le problème de l'exploitation des fonds océaniques, Norois, n°121, Janvier-Mars 1984. La France et la gestion du milieu marin et côtier. pp. 9-13

8. Lévy Jean-Pierre, La Commission préparatoire de l'Autorité internationale des fonds marins et du Tribunal international du Droit de la Mer, Annuaire français de droit international, volume 34, 1988. pp. 735-763

9. Avis du 1er février 2011 rendu par la Chambre pour le règlement des différends relatifs aux fonds marins du Tribunal international de droits de la mer

10. Observations de l’UICN dans le cadre de la consultation organisée dans le cadre de l’Avis du 1er février 2011

11. « L’AIFM est (…) légère de quelques dizaines de fonctionnaires (au lieu des 5000 souhaités par les 77 États au cours des débats) » (Jean-Pierre Beurier, L’autorité internationale des fonds marins, l’environnement et le juge, VertigO, Hors-série 22, septembre 2015).

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